رضا معینی حقوقدان و مدرس دانشگاه
دوران طولانی زندگی بشر همواره دستخوش تغییرات در زمینه قانون بوده است. قانون دارای یک معنای عام است و یک معنای خاص. در معنای عام، یعنی وجود نظم در کشور؛ به عبارت دیگر، وقتی افراد جامعه به گونه‌ای مشابه و با رعایت هنجارهای مشترک رفتار کنند، به معنای آن است که قانون حاکم است. اما نکته اصلی این است که برای رعایت هنجارها و دوری از هنجارشکنی، نیاز است تا قانون اجرا شود. اجرای قانون در اصل وظیفه تمام شهروندان است و تمام ملت یک کشور باید با توجه به قوانین همان مرز رفتار کنند.
اجرای قانون، به صورت کلی به مجموعه‌ای گفته می‌شود که در آن، برخی از اعضای جامعه به شکل سازمان‌دهی شده، اقداماتی را در راستای اجرای قانون با کشف، بازداشت، توانبخشی یا تنبیه افرادی که قوانین و هنجارهای حاکم بر آن جامعه را نقض می‌کنند، انجام میدهند. با وجود اینکه این اصطلاح می‌تواند شامل مواردی همچون دادگاه‌ها و زندان‌ها نیز شود؛ اما در بیشتر موارد در مورد افرادی به کار می‌رود که مستقیما به‌عنوان گشت‌زن یا نگهبان و مراقب به کار گماشته شده‌اند. هدف آنها ممانعت از انجام فعالیت‌های بزهکارانه و کشف جرم و بازداشت مجرمان است. چنین وظایفی به‌طور معمول برعهده پلیس و سایر نهادهای مجری قانون است.
قانون اساسی یک سند مکتوب است و وقتی ارزشمند است که عملی شود. در قانون اساسی راهکارهایی برای پاسداری از این سند و پیمان‌نامه ملی طراحی شده است، در این زمینه به‌طور خاص وظیفه سنگین اجرای اصول قانون اساسی طبق اصل یکصدوسیزدهم به رئیس‌جمهوری سپرده شده است. اما با توجه به تنوع و پیچیدگی اصول قانون اساسی، تخصیص این اصول به حوزه‌های گوناگون قدرت، نبود ضمانت اجرای کافی در قوانین عادی، امکان خدشه به تفکیک قوا و همچنین تفسیرهای شورای نگهبان از این اصل، چه‌بسا در عمل رئیس‌جمهوری در این بخش از وظیفه‌اش با مشکلاتی مواجه شود.
اصل مهم قانون اساسی اصل 113 است
اصل صدوسیزدهم قانون اساسی ازجمله اصول بسیار مهم این قانون به شمار می‌آید، زیرا جایگاه و وظیفه اصلی و اساسی رئیس‌جمهوری به‌عنوان دومین مقام رسمی و یکی از ارکان اصلی ریاست و اداره کشور در آن آمده است. این اصل دو وظیفه برای رئیس‌جمهوری برشمرده است که یکی مربوط به نقش این مقام در چگونگی اجرای قانون اساسی و دیگری در رابطه با نحوه ایفای وظیفه او در زمینه اجرای قوانین عادی است. اصل 113 این معنی را منعکس می‌کند که وظیفه نظارت بر اجرای قانون اساسی به‌عنوان مهمترین سند عالی حقوقی در سطح ملی و همچنین نظارت بر اجرای قوانین عادی برعهده رئیس‌جمهوری است. در این مقاله به بررسی قسمت دوم این اصل که مربوط به اجرای قانون اساسی است، پرداخته‌ایم و ابزارهای لازم برای انجام این مسئولیت را مورد بررسی قرار داده‌ایم. از سوی دیگر ظرفیت‌های موجود در ساختار حقوق اساسی جمهوری اسلامی برای ایفای نقش رئیس‌جمهوری مورد بررسی قرار گرفته است.
برای بررسی اصل 113 قانون اساسی ابتدا باید به تفسیر عبارت اجرا در آن بپردازیم، زیرا وقتی مفهوم اجرا مشخص شود، بسیاری از اختلاف نظرات در استنباط‌ها از این اصل مرتفع خواهد شد. ولی این مسأله به سادگی قابل حل نیست، زیرا اجرا دارای ابعاد گوناگونی است که هر حقوقدان یا صاحب‌نظر دیگر با توجه به نگاهی که به قانون اساسی دارد، به روش خود اظهارنظر می‌کند. بعضی ممکن است منظور از اجرا را مربوط به اجرای کل قانون اساسی و مسئولیت رئیس‌جمهوری را مطلق بدانند و برخی نیز معنای اجرای جزیی قانون اساسی را اختیار کنند و مسئولیت رئیس‌جمهوری را نسبی بدانند. ولی این نکته از نظر نویسنده محرز است که اجرا مربوط به تمام قانون اساسی است، زیرا با قیدی همراه نیست و به‌طور مطلق مسئولیت اجرا را برعهده رئیس‌جمهوری قرار داده است. از سوی دیگر مسئولیت رئیس‌جمهوری در این زمینه برخلاف وظیفه ریاست قوه مجریه، مستقیم نیست و او در اجرای قانون اساسی مستقیما اجرای قانون و تعیین تکلیف نمی‌کند، بلکه عدم اجرا یا نقص یا تخلف در اجرا را به نهادهای دیگر به منظور رسیدگی و اتخاذ تصمیم، اطلاع می‌دهد. بنابراین منظور از مسئولیت اجرا همان نظارت بر اجراست که با آن ملازمه پیدا می‌کند. نظارت به انواع مختلف تقسیم می‌شود که مهمترین آنها استصوابی و استطلاعی (اطلاعی) است که تا اندازه‌ای گرایش سیاسی نیز دارد. البته نظارت انضباطی را نیز به آنها اضافه می‌کنند. به عبارت بهتر منظور غالب از آن نوع نظارت‌ها که در حقوق اساسی استعمال می‌شود و مربوط به تفسیر قانون اساسی است و در رابطه قوا با یگدیگر کاربرد دارد، سه نوع نظارت استصوابی، استطلاعی و انضباطی است که باز هم دو نوع نخست بیشتر کاربرد دارد. از سوی دیگر همواره بحث از این بوده که آیا نظارت رئیس‌جمهوری بر اجرای قانون اساسی با داشتن اختیار قانونی لازم همراه است که در آن صورت نظارت او استصوابی است یا اینکه نظارت او بدون داشتن اختیار لازم است که نتیجتا وصف استطلاعی یا اطلاعی به خود می‌گیرد. اگر نظارت از نوع نخست و استصوابی باشد، رئیس‌جمهوری خود اختیار برخورد با موارد خلاف قانون اساسی را دارد و اگر از نوع دوم و استطلاعی باشد، باید موارد خلاف قانون را به نهاد یا مقام بالاتر از خود برای تصمیم‌گیری گزارش کند که در برخی از کشورها، دادگاه قانون اساسی این امر را عهده‌دار است. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اصل113 صراحتا با بیان اینکه رئیس‌جمهوری پس از مقام رهبری دومین مقام رسمی کشور است، حکومت جمهوری اسلامی را یک نظام ریاستی دورکنی معرفی می‌کند و مسئولیت خطیر و دشوار نظارت بر اجرای قانون اساسی و قوانین عادی را به رئیس‌جمهوری محول می‌کند. با توجه به این امر باید رئیس‌جمهوری را به‌عنوان یکی از رؤسای کشور دارای اختیار لازم برای برخورد با موارد نقض قانون اساسی یا گزارش آن به نهادها یا مقامات عالی‌تر دانست.
نقش و جایگاه رئیس‌جمهوری در قانون اساسی
همان‌طور که گفته شد نقش و جایگاه رئیس‌جمهوری در قانون اساسی، در اصل113 به این ترتیب آمده است: «پس از مقام رهبری، رئیس‌جمهوری عالی‌ترین مقام رسمی کشور است و مسئولیت اجرای قانون اساسی و ریاست قوه مجریه را جز در اموری که مستقیما به رهبری مربوط می‌شود، برعهده دارد.» برخی گفته‌اند که این اصل اقتباس‌شده از اصل پنج قانون اساسی فرانسه است که این‌طور مقرر کرده: «رئیس‌جمهوری بر رعایت قانون اساسی نظارت دارد. وی با نظارت خویش عملکرد منظم قوای عمومی و همچنین استمرار حکومت را تضمین می‌کند، رئیس‌جمهوری ضامن استقلال ملی، تمامیت ارضی و رعایت معاهدات است.» البته قبل از بازنگری سال 68 مسئولیت تنظیم روابط قوای سه گانه نیز با رئیس‌جمهوری بود که بعد از آن به اختیارات و وظایف مقام رهبری در اصل صدودهم اضافه شد. قانون اساسی با مشخص‌کردن جایگاه رئیس‌جمهوری به‌عنوان دومین مقام رسمی کشور، او را بالاتر از رؤسای قوای دیگر آورده است، یعنی اصل113 به‌طور مطلق و بدون هرگونه قیدی رئیس‌جمهوری را دومین مقام رسمی کشور ذکر کرده است. قانون اساسی بعد از مشخص‌کردن جایگاه و مقام رئیس‌جمهوری به مسئولیت او در ساختار نظام پرداخته است. به عبارت بهتر بین جایگاه رئیس‌جمهوری در قانون اساسی و مسئولیت وی رابطه ملازمه وجود دارد و باید جایگاه او در قانون اساسی روشن شود تا نوبت به بیان وظیفه و مسئولیت او برسد که قانون اساسی این امر را انجام داده است. در اصول دیگری نیز وظایفی برای رئیس‌جمهوری در نظرگرفته شده است که از آن جمله اصل صدوبیست‌ودوم در رابطه با مسئولیت رئیس‌جمهوری در مقابل ملت و رهبری و مجلس شورای اسلامی است. همچنین رئیس‌جمهوری مسئولیت امور برنامه و بودجه و امور استخدامی کشور و مسئولیت هیأت بازنگری در قانون اساسی را نیز برعهده دارد.
مسئولیت اجرای قانون اساسی وظیفه‌ای بسیار مهم و سنگین و درعین‌حال دشوار است. مسئولیت رئیس‌جمهوری در اجرای قانون اساسی را باید با توجه به سایر اصول قانون اساسی تفسیر کرد. رئیس‌جمهوری باید در این راستا گزارشات تخلفات نهادها و مقامات مختلف از قانون اساسی را به مراجع مختلف ازجمله مجلس گزارش کند. (قانون وظایف و اختیارات رئیس‌جمهوری مصوب 1365 در فصل دوم با عنوان «مسئولیت‌های رئیس‌جمهوری در اجرای قانون اساسی» در زمینه نحوه اعمال وظیفه اجرای قانون اساسی مواردی را مقرر کرده است. مواد 13 تا 15 این قانون در رابطه با وظیفه رئیس‌جمهوری در این زمینه است. مستنبط از ماده 13 رئیس‌جمهوری باید از طریق نظارت، کسب اطلاع، بازرسی، پیگیری، بررسی و اقدامات لازم، مسئولیت اجرا یا نظارت براجرای قانون اساسی را انجام دهد. مواد 14 تا 16 نیز حق توضیح خواستن از بالاترین مقام دستگاه‌ها، تذکر و اخطار به قوای سه‌گانه برای اجرای صحیح قانون اساسی و ارایه آمار تخلف، توقف، عدم اجرا و نقض قانون اساسی به مجلس را برای رئیس‌جمهوری لحاظ کرده است. در ماده 14 همچنین پیش‌بینی شده است که پس از ثابت‌شدن توقف یا عدم اجرای قانون اساسی برای رئیس‌جمهوری، او می‌تواند اقدام لازم را برای اجرای اصل یا اصول مربوطه و رفع آثار ناشی از تخلف را به عمل آورد و پرونده متخلف را به مرجع صالح ارسال کند.) از سوی دیگر در رابطه با اصل صدوسیزدهم شورای نگهبان نیز در نظر تفسیری خود اعلام کرده است که رئیس‌جمهوری با توجه به این اصل حق اخطار و تذکر را دارد و با بند سوم اصل 156 منافاتی ندارد.
سوگندنامه ریاست‌جمهوری در قانون اساسی
موضوع دیگر این است که مهمتر از اصل صدوسیزدهم، اصل صدوبیست‌ویکم است که سوگندنامه رئیس‌جمهوری را به‌طور مشخص آورده و نکته مهم در مورد آن این است که رئیس‌جمهوری به موجب این اصل سوگند می‌خورد که پاسدار قانون اساسی و نظام جمهوری اسلامی و مذهب رسمی باشد. همین امر سوگند خوردن به پاسداری از نظام حکومتی و قانون اساسی امری بالاتر از مسئولیت اجرای قانون اساسی مقرر شده در اصل صدوسیزدهم را نشان می‌دهد، زیرا این سوگندنامه در قانون اساسی وارد شده است و اثر حقوقی مهمی دارد که همان تحت‌تاثیر قرار دادن تمامی اصول دیگر قانون اساسی است. در این مورد گفته شده است که چون سوگند رئیس‌جمهوری رسمی است و او باید به آن ملتزم باشد، اثر حقوقی دارد و ایجاد حق و تکلیف می‌کند. البته این نکته نیز قابل ذکر است که در اصل113 نیز آنچه استثنا و از حدود اختیارات رئیس‌جمهوری خارج شده است مربوط به مسئولیت ریاست قوه مجریه است، نه مسئولیت اجرای قانون اساسی زیرا مسئولیت اجرای قانون اساسی یک وظیفه کلی است و استثنائات مربوط به حوزه اجراست که اصل صدوبیست‌ویکم نیز مکمل آن و شاید به عبارتی بالاتر از آن است. در این مورد گفته‌اند که رئیس‌جمهوری در شأن ریاست قوه‌مجریه در عرض رؤسای قوه مقننه و قضائیه قرار دارد و هر یک از قوا با داشتن استقلال و تفکیک قوای نسبی وظایف خود را انجام میدهند و نباید در کار یکدیگر دخالت کنند ولی در شأن بالاترین مقام رسمی کشور بعد از مقام رهبری، رئیس‌جمهوری است که بر کار دو قوه دیگر نظارت دارد تا از اصول قانون اساسی تخطی نکنند.
جایگاه و وظیفه اصلی و اساسی رئیس جمهور به عنوان دومین مقام رسمی و یکی از ارکان اصلی ریاست و اداره کشور در آن آمده است.
اجرا دارای ابعاد گوناگون است که هر حقوقدان یا صاحب نظر دیگر با توجه به نگاهی که به قانون اساسی دارد به روش خود اظهار نظر می‌کند.
منظور غالب نوع نظارت‌ها که در حقوق اساسی استعمال می‌شود و مربوط به تفسیر قانون اساسی است و در رابطه قوا با یکدیگر کاربرد دارد، سه نوع نظارت استصوابی، استطلاعی و انضباطی است.
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اصل صد و سیزده صراحتا با بیان اینکه رئیس جمهور پس از مقام رهبری دومین مقام رسمی کشور است، حکومت جمهوری اسلامی را یک نظام ریاستی دو رکنی معرفی می‌کند و مسئولیت خطیر و دشوار نظارت براجرای قانون اساسی وقوانین عادی را به رئیس جمهور محول می‌کند.
قانون اساسی با مشخص کردن جایگاه رئیس جمهور به عنوان دومین مقام رسمی کشور، او را بالاتر از رؤسای قوای دیگر آورده است.
مسئولیت رئیس جمهور در اجرای قانون اساسی را باید با توجه به سایر اصول قانون اساسی تفسیر کرد.
رئیس جمهور به موجب اصل صد و بیست و یک قانون اساسی سوگند می‌خورد که پاسدار قانون اساسی و نظام جمهوری اسلامی و مذهب رسمی باشد.
رئیس جمهور در شأن ریاست قوه مجریه در عرض رؤسای قوه مقننه و قوه قضائیه قرار دارد و هر یک از قوا با داشتن استقلال و تفکیک قوای نسبی وظایف خود را انجام میدهند و نباید درکار یکدیگر دخالت کنند.